Heeft de Nationale Milieu Autoriteit wel genoeg tanden?
In de voorgaande delen van deze reeks hebben we gekeken naar het ontstaan van de Nationale Milieu Autoriteit (NMA), haar taken en haar positie binnen het Surinaamse milieubestel. Daarbij kwam ook de vraag aan de orde in hoeverre de autoriteit onafhankelijk kan opereren.
Maar een toezichthouder is slechts zo sterk als de bevoegdheden die de wet hem geeft. Daarom kijken we in dit derde deel naar de Milieuraamwet zelf.
Beschikt de NMA over voldoende wettelijke instrumenten om effectief op te treden tegen milieuovertredingen? En biedt de wet voldoende duidelijkheid om bestuurlijke sancties op te leggen wanneer het milieu wordt geschaad?
Het zijn vragen die steeds relevanter worden nu Suriname te maken heeft met grootschalige ontwikkelingen op het gebied van mijnbouw, infrastructuur, energie en olie en gas.
Bestuurlijke sancties op papier, maar hoe werkt het in de praktijk? Wie de Milieuraamwet bestudeert, ziet dat daarin verschillende bestuurlijke sancties zijn opgenomen. Op het eerste gezicht lijkt de NMA daarmee over instrumenten te beschikken om op te treden tegen overtredingen. Bij nadere bestudering hebben wij echter vragen over de praktische toepasbaarheid van deze bevoegdheden.
Zo ontbreekt in de wet een duidelijke omschrijving van wat precies een overtreding is. Ook is niet helder gedefinieerd wie als overtreder wordt aangemerkt. Dat lijkt misschien een juridisch detail, maar voor effectieve handhaving is dit van groot belang. Een toezichthouder moet namelijk kunnen vaststellen welke gedraging in strijd is met de wet en tegen wie maatregelen kunnen worden genomen.
Daarnaast zijn de bestuurlijke sancties niet uitgebreid uitgewerkt. De wet noemt wel verschillende mogelijkheden, maar geeft weinig duidelijkheid over wanneer de NMA een bestuurlijke boete kan opleggen, een activiteit kan stilleggen of een inrichting tijdelijk kan sluiten. Juist dergelijke bevoegdheden vormen normaal gesproken de kern van een effectief handhavingssysteem.
Waar zijn de verbodsbepalingen?
Een ander opvallend punt is dat de Milieuraamwet nauwelijks expliciete verbodsbepalingen bevat. De wet kent wel een algemene zorgplicht voor het milieu, maar bepaalt niet uitdrukkelijk dat het verboden is om zonder milieuvergunning activiteiten uit te voeren die mogelijk schadelijk zijn voor mens en milieu. Kan een toezichthouder effectief handhaven als niet altijd duidelijk is welke handelingen expliciet verboden zijn?
In veel landen vormt een vergunningstelsel de basis van milieuhandhaving. Wie zonder vergunning opereert, overtreedt de wet. Wie vergunningsvoorwaarden schendt, kan worden beboet, stilgelegd of geconfronteerd worden met andere bestuurlijke maatregelen. Dat is helder en weet men ook of je in overtreding bent of niet. De vraag is dus in hoeverre de huidige Milieuraamwet voldoende duidelijkheid biedt om dergelijke handhaving in de praktijk mogelijk te maken.
Hoe onafhankelijk is de NMA werkelijk?
Terwijl er vragen bestaan over de handhavingsbevoegdheden van de NMA, valt op dat de bevoegdheden van de minister juist uitvoerig zijn geregeld. Artikel 2 van de Milieuraamwet kent de minister een belangrijke rol toe binnen het milieubeleid. Daarnaast bepaalt de wet dat de minister instructies kan geven aan de NMA. Maar hoe ver reikt deze instructiebevoegdheid precies? Gaat het uitsluitend om beleidsmatige aanwijzingen of kan de minister zich ook bemoeien met de dagelijkse aansturing van de autoriteit? En wat betekent dit voor de onafhankelijkheid van een instantie die juist geacht wordt toezicht te houden en waar nodig handhavend op te treden? Deze vragen zijn relevant omdat een toezichthouder geloofwaardig moet kunnen opereren zonder de schijn van politieke beïnvloeding.
Een wet geschreven voor een ministerie dat niet meer bestaat
Opvallend is ook dat in de Memorie van Toelichting wordt verwezen naar een minister van Ruimtelijke Ordening en Milieu (ROM). Dat ministerie bestaat inmiddels niet meer in die vorm. Hierdoor ontstaat de vraag hoe deze bepalingen vandaag moeten worden geïnterpreteerd en welke ministeriële verantwoordelijkheid nu precies geldt binnen het huidige staatsbestel. Hoewel dergelijke wijzigingen vaak via overgangsregelingen of bestuurlijke besluiten worden opgevangen, onderstreept het wel het belang van actuele en heldere wetgeving.
Meer vragen dan antwoorden?
De Milieuraamwet heeft zonder twijfel een belangrijke stap betekend in de verdere ontwikkeling van het milieurecht in Suriname. Tegelijkertijd lijkt de wet op onderdelen ruimte te laten voor interpretatie, met name waar het gaat om handhaving, sancties en de verhouding tussen de NMA en de minister.
Dat betekent niet automatisch dat de NMA haar werk niet kan doen. Wel roept het vragen op over de mate waarin de autoriteit beschikt over de juridische instrumenten die nodig zijn om krachtig en effectief op te treden wanneer het milieu wordt bedreigd. Want uiteindelijk geldt één eenvoudige waarheid: een toezichthouder is slechts zo sterk als de wet die hem ondersteunt.
TFD zal de ontwikkelingen kritisch blijven volgen en steeds aandacht vragen voor het belang van sterke, onafhankelijke en transparante instituties. Wij zien het als onze maatschappelijke verantwoordelijkheid om bij te dragen aan bewustwording, het publieke debat te stimuleren en verantwoordelijke instanties te blijven wijzen op hun taken en verantwoordelijkheden.
Vooruitblik naar DEEL 4
In deel 4 van deze reeks kijken we naar de financiële en organisatorische positie van de NMA. Hoe wordt de autoriteit gefinancierd, beschikt zij over voldoende capaciteit om haar taken uit te voeren en welke uitdagingen liggen er nog op het gebied van toezicht en handhaving?
Een publicatie van Tra Fas’ De
